Elargissement de l’UE : les Vingt-Sept entament la réflexion sur les réformes nécessaires

Ce mardi débute une importante séquence de réflexion, au sein de l’UE, sur les réformes à mener pour réussir les élargissements qui s’annoncent à l’horizon 2030 : à l’Ukraine, à la Moldavie, aux pays des Balkans occidentaux. Les ministres des Affaires européennes de l’Union recevront le rapport que Laurence Boone et Anna Lührmann , en charge de ce portefeuille dans les gouvernements français et allemand, ont commandé en janvier à un groupe franco-allemand de douze experts indépendants.

Le texte, obtenu par l’agence Contexte, est intitulé « Naviguer en haute mer » pour souligner le défi que représente l’intégration d’une petite dizaine de pays parfois très pauvres et à la vie politique parfois encore chaotique.

Il consacre un long développement à l’Etat de droit, alors que plusieurs pays de l’Elargissement de 2004 le malmènent, pour ne pas dire le brutalisent depuis plusieurs années. La Pologne est allée jusqu’à contester la suprématie de la justice européenne , un des principes essentiels de la construction européenne. Les experts préconisent de muscler la procédure dite de l’article 7, censée pouvoir sanctionner des capitales qui violent les valeurs fondamentales.

Majorité qualifiée

Le mémorandum se penche ensuite sur les mécanismes de décision au sein du Conseil de l’UE. Il propose de redéfinir la majorité qualifiée à 60 % des Etats membres représentant 60 % de la population de l’Union (contre 55 % des pays représentant 65 % de la population actuellement). Et de la généraliser pour ne plus faire de l’unanimité que l’exception. La Hongrie a démontré ces derniers mois qu’elle n’hésite pas à instrumentaliser son droit de veto.

Les experts conseillent de conserver le plafond actuel du nombre des eurodéputés, à 751, ce qui obligerait à une nouvelle ventilation nationale. Ils prônent aussi d’harmoniser le déroulement des élections européennes. Selon eux, on devrait abaisser le nombre de commissaires, ou du moins les hiérarchiser clairement pour conserver une dynamique au sein du collège (aujourd’hui un membre par Etat). Ils se prononcent pour une augmentation du budget de l’UE, notamment via des ressources propres , puisque les leaders ne cessent de lui confier de nouvelles missions.

Accession graduelle

Un chapitre important porte sur la méthode des réformes : veut-on prendre la voie d’une modification des traités ou agir à traité constant ? Les douze experts estiment qu’on pourrait inscrire des changements de gouvernance dans les traités d’adhésion des nouveaux membres. Autre voie à explorer : dans quelle mesure et à quelles conditions peut-on proposer aux candidats un élargissement graduel, grâce auquel ils pourraient participer à certaines politiques avant leur accession formelle ? Le rapport revisite le thème des cercles concentriques autour d’un noyau dur.

Ce rapport, insistent ses commanditaires, n’engage aucunement les gouvernements français et allemand. Il doit alimenter un débat qui se poursuivra tout l’automne. Les ministres des Affaires européennes se retrouveront dans dix jours à Murcia pour préparer les discussions des dirigeants, à Grenade début octobre.

L’Ukraine, poids lourd démographique

En octobre ou novembre, la Commission publiera son rapport annuel sur les progrès des Etats candidats à l’adhésion. Sur cette base, les leaders doivent décider, en décembre, s’ils ouvrent les négociations d’adhésion à l’Ukraine et à la Moldavie. S’ils décident (à l’unanimité !) d’enclencher le processus, cela posera en creux la question de la Bosnie-Herzégovine, dont les institutions défaillantes ont jusqu’ici empêché l’ouverture des négociations. Le dossier du Kosovo est encore plus complexe.

Si les discussions formelles s’ouvrent avec Kiev , l’Union devra aussi repenser ses deux plus importantes politiques, la Politique agricole commune et la Politique de cohésion. L’Ukraine est à la fois une superpuissance agricole, un poids lourd démographique (44 millions d’habitants) et un pays encore très pauvre (PIB par habitant de 4.830 dollars en 2021, avant la guerre).

Pédagogie

Si elle rejoignait l’UE à politiques constantes, « tous les membres actuels deviendraient probablement des contributeurs nets au budget européen », selon Olivier Costa, un des experts du groupe, directeur de recherche CNRS au Cevipof.

Pour lui, dans les prochaines années, « il faudra que le sujet de l’élargissement entre dans l’espace public, faire preuve de pédagogie » au sujet de pays mal connus des électorats. Car un jour, il faudra ratifier ces accessions. « Si on les refuse, le continent ne sera pas stabilisé », prévient le chercheur.