Taxation des autoroutes : les écueils que Bercy doit éviter, selon le Conseil d’Etat

C’est un chemin difficile et caillouteux sur lequel s’est engagé le gouvernement. Le Conseil d’Etat vient de rendre public ce mercredi un deuxième avis fixant les conditions étroites qui pourraient permettre à Bercy de taxer les sociétés d’autoroutes comme il le désire . Un cadre très restrictif qui ne devrait pas épargner non plus les aéroports, quand bien même l’exécutif cherche encore une voie pour ne pas trop les pénaliser.

Au printemps dernier, le gouvernement avait affirmé son intention de mettre la main sur une partie des plantureux bénéfices des concessions autoroutières. Il avait alors sollicité le Conseil d’Etat pour déterminer quelle était la voie la plus praticable. Un premier avis avait indiqué que celle passant par un raccourcissement de la durée des concessions n’était pas praticable juridiquement. Parallèlement, un deuxième avis « portant sur la contribution de certaines sociétés titulaire de contrat de concession et de contrats assimilés au financement des avis publics » avait aussi été rédigé – celui publié finalement ce mercredi, plus de trois mois après les délibérations. Une publication réclamée avec véhémence par les sociétés d’autoroutes.

Gare à l’article 32 !

Ce document explore deux scénarios envisagés par le gouvernement pour arriver à ses fins. Il y a notamment celui d’une « contribution sur les seules sociétés concessionnaires d’autoroutes ». Le Conseil d’Etat « ne voit pas d’obstacle » à un tel projet, qui pourrait passer par un relèvement de la taxe existante « sur la distance parcourue sur le réseau autoroutier » ou par un prélèvement spécifique pesant sur le chiffre d’affaires de Vinci, Eiffage, Sanef et consorts.

Mais attention, gare à l’article 32 ! Il s’agit d’une disposition nichée dans le cahier des charges d’APRR, AREA, ASF, Escota, Sanef et APN qui prévoit un dispositif de compensation en cas de création de nouvelles taxes.

Le gouvernement avait envisagé un temps de le neutraliser, en invoquant trois motifs d’intérêt général : corriger les effets d’aubaine qui ont permis à ces sociétés de s’enrichir, préserver les usagers ou encore faire contribuer les exploitants à l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Mais le Conseil d’Etat douche ses espoirs : une telle tentative présenterait « un risque élevé d’être regardée par le juge constitutionnel comme portant une atteinte manifestement disproportionnée au droit au maintien des conventions légalement conclues ».

Du coup le gouvernement peut se reporter sur l’autre scénario envisagé, celui de la « création d’une contribution des titulaires de contrats de concession ou de contrats assimilés ». C’est le mécanisme qu’il essaye de mettre en place dans le cadre du futur projet de loi de finances pour 2024 : taxer le chiffre d’affaires non pas seulement des autoroutes, mais du secteur des infrastructures de transport longue distance, ce qui inclue également les aéroports, victimes collatérales de l’affaire. Cela pourrait rapporter 500 à 600 millions d’euros par an.

Position délicate du gouvernement

De la sorte, Bercy estime que cette taxe « non spécifique » permettra d’échapper au dispositif de compensation prévu par l’article 32. Le Conseil d’Etat ne trouve rien à redire à un prélèvement sur une « catégorie homogène » d’opérateurs. Mais il avertit le gouvernement : « Toute nouvelle contribution qui, sans viser explicitement les sociétés concessionnaires d’autoroutes, aurait pour effet pratique, compte tenu de ses modalités, de peser exclusivement ou quasi exclusivement sur elles pourrait entrer dans le champ de l’article 32 ».

Cet avertissement place le gouvernement dans une position délicate. Car au sein de l’exécutif, il y a toujours la volonté de « construire un système qui évite que les aéroports soient pénalisés », selon une source à Bercy. Une gageure, au vu de l’avis du Conseil d’Etat.